¿Puede una buena gestión del Estado revertir la maldición de los recursos naturales? La evidencia de China

Por: Cristina Costa, Investigadora Asociada a SWC 2050

Artículo elaborado sobre la base del estudio de Na Zuo y Hua Zhong

Este artículo tiene como objetivo mostrar que una buena política de recursos puede evitar o reducir los efectos de la llamada “maldición de los recursos naturales”, la cual países ricos en recursos minerales tienden a padecer.

Se entiende como “Maldición de los recursos naturales” el hecho de que un país o región rica en uno o pocos recursos naturales tiende a estar subdesarrollado. Esto se explica por el hecho de que todos los esfuerzos económicos están encarados a la extracción de este recurso, por lo tanto, se genera un déficit de inversión en otros ámbitos relevantes para la sociedad. En consecuencia, aunque al principio la explotación de este recurso puede aportar beneficios, en un futuro la economía se estanca y, normalmente, el nivel de desarrollo de la región es limitado. Algunos economistas defienden que la maldición de los recursos naturales se debe a este “efecto de desplazamiento”. Esto quiere decir que al invertir en un recurso natural se disminuye o elimina el gasto en otros sectores. Por otro lado, hay economistas que justifican la maldición a través del “efecto institucional”, es decir, se sufrirá de la maldición solo si las instituciones no están suficientemente preparadas o no tienen capacidad para evitar malas praxis. Al final, este artículo entiende que los dos efectos están relacionados, y que una mala gestión de los recursos naturales por parte de las instituciones amplifica el efecto de desplazamiento.

Para entender este estudio, hay que tener en cuenta que China es el mayor productor de energía del mundo desde 2005 y que, al ser la energía un sector estratégico y considerado de seguridad nacional, está altamente controlado por el gobierno y sus empresas públicas. Al escoger este país como caso de estudio, se asegura que la investigación sea comparable, ya que los datos de los diferentes recursos naturales analizados, carbón, petróleo y gas natural, están sujetos al mismo contexto político y económico. Además, las regiones ricas en cada recurso difieren, lo que permite comparar con más claridad los efectos de las diferentes políticas de recurso implementadas.  Con esto, se pretende valorar el impacto de estas en la sociedad y la economía tanto regional como estatal.

Se ha de mencionar también que el sector del carbón ha estado desde sus inicios largamente fragmentado, siendo las empresas municipales pequeñas responsables del 30% de la producción de este recurso y las locales (públicas), representantes del 20%.  En cambio, tanto el petróleo como el gas natural están controlados por 3 grandes empresas nacionales.

El estudio recoge los datos de las diferentes reformas; así como datos de 30 provincias chinas desde 1990 hasta 2015 y genera una regresión relacionando el crecimiento económico (a través del PIB[1] per cápita) en función de las reformas. Los factores de inversión, capital humano, R+D y cualidad institucional se usan como control en la regresión ya que son elementos claves para analizar la maldición de los recursos.

 Las reformas más relevantes de cada recurso se resumen en la siguiente tabla:

Reforma del precio de mercado Reforma fiscal Reforma regional “Desarrollo del Oeste”
1993 Sistema dual del precio del carbón: el carbón de uso doméstico se regula por el Mercado, mientras que el carbón de producción de energía se regula por la Comisión de Desarrollo Nacional.    
1994   Se centraliza el 50% de los impuestos del carbón por el gobierno, y se deja la otra mitad a la región. Se conceden derechos de propiedad para minas pequeñas.  
1998 El precio del petróleo se empareja al precio de mercado internacional    
2000     Estrategia de gran escala de desarrollo de la región del Oeste (incluye 12 provincias), se crea infraestructura para transferir electricidad, agua y gas del oeste al este. También se planifica la construcción de una línea de tren.
2003 Se elimina el precio establecido del carbón de generación y en su lugar se impone la negociación entre productores de este recurso y generadores de energía.    
2010 Se aumenta el precio del gas natural, siempre regulado por el gobierno.    
2011   Se instala una tasa de recursos naturales ad valorem del 5%  al petróleo y al gas natural para sustituir los impuestos sobre el volumen extraído de estos recursos  

Cruzando el crecimiento económico anual con los años de las reformas y controlado por los factores relacionados con la maldición de los recursos naturales, se obtiene que el impacto de las diferentes reformas en política de recursos es:

  • Reforma del precio de mercado: En el caso del carbón se observa que las medidas tomadas en 1994 y 2003  generaron un crecimiento regional positivo que se incrementó con la abolición del sistema dual de precios en 2003.

En el caso del petróleo, no se observa que genere un impacto significante en el desarrollo regional. Esto se debe a que el precio del mercado internacional no refleja el mercado interno del país en cuestión, por lo tanto, se producen distribuciones ineficientes del recurso. El precio del gas natural no ha sufrido ninguna reforma de precio, que sigue marcado por el estado.

  • Reforma fiscal: este estudio concluye que las dos reformas fiscales (1994 y 2011) no tuvieron ningún impacto significativo en el desarrollo regional. La evidencia sugiere que la doble reforma de 1994, el incremento de transferencia de impuestos al estado y la concesión de propiedad privada, compense los efectos de cada política, por lo tanto, no generan un impacto positivo significante.
  • Estrategia de desarrollo del Oeste: esta estrategia consigue su objetivo y los datos muestran que los beneficios de los recursos naturales generan un desarrollo positivo en estas regiones. Además, en este caso se observa que el impacto es conducido por el gas natural y el carbón.

De estos resultados se puede concluir que el sector del carbón, al tener una reforma más profunda con políticas de mercado, es el que genera más desarrollo regional.

Finalmente, el estudio analiza los efectos de los recursos naturales sobre la inversión, el nivel educativo y las actividades de R+D. Se concluye que efectivamente los beneficios de los diferentes recursos naturales aumentan la inversión en activos fijos en todas las provincias. No obstante se observa un declive en el número de personas con estudios superiores. La inversión pública en R+D y el número de patentes registradas también disminuye.

Estos resultados se observan en los tres recursos naturales, el carbón es el sector con menos nivel educativo al requerir más mano de obra menos cualificada. Además se observa el “efecto de desplazamiento en las actividades de R+D de otros sectores.

En conclusión, este estudio investiga la maldición de los recursos naturales en China a través de las reformas en los precios de mercado de estos recursos, las reformas fiscales y la Estrategia de Desarrollo del Oeste. Los resultados muestran que la reforma en los precios de mercado, junto con la privatización de las minas de carbón, contribuyen positivamente al desarrollo regional.

Se observa también un impacto positivo generado por la Estrategia de Desarrollo del Oeste gracias al carbón y al gas natural. En cambio, las reformas fiscales no tienen un efecto significante al ser sectores mayormente propiedad del estado. Finalmente, los resultados muestran que hay efectos negativos de la explotación de los recursos naturales, creando un efecto de desplazamiento de inversión en I+D y un  nivel de educación medio más bajo que en otras regiones. 

Por lo tanto, se concluye de este estudio que las políticas de recursos pueden revertir los efectos de la maldición de los recursos naturales pero se tiene que poner especial atención a no dejar de lado a otros sectores.


[1] PIB: Producto Interior Bruto