Lo que revela la pandemia sobre gobernanza, captura estatal y recursos naturales

Por: Daniel Kaufmann

La pandemia de COVID-19 ha puesto al descubierto las fortalezas y debilidades contrastantes en la gobernanza y el liderazgo en todo el mundo. Entre los países de altos ingresos, muchos estados europeos que se han destacado en varias dimensiones de gobernanza , según lo medido por los Indicadores anuales de gobernanza mundial (WGI ), también han abordado bien la pandemia. 

Estos incluyen Alemania dirigida por mujeres y los países nórdicos (a excepción de Suecia). Por el contrario, la pandemia se está desatando en gran parte de los Estados Unidos, con más de 130,000 muertes y 3 millones de casos reportados (que representan una cuarta parte en todo el mundo, con solo el 4 por ciento de la población mundial).

La mala gestión de la pandemia en los EE. UU se correlaciona con la disminución de la gobernanza del país a lo largo de los años en comparación con muchos países europeos, así como con Japón y otros en Asia. Los datos de WGI muestran que para 2018, EE. UU. ocupó el puesto 29 en el mundo en medidas de “voz y rendición de cuentas”, y 25 en control de la corrupción, luego de una disminución en las últimas dos décadas. El empeoramiento del desempeño de la gobernanza se ha visto agravado en los últimos meses por una respuesta de liderazgo muy pobre a la pandemia. La gran variación en el desempeño de la gobernanza entre los países también se aplica a nivel mundial, incluso entre los países de ingresos bajos y medianos. Entre otras regiones emergentes, América Latina ha estado luchando en general, con el virus fuera de control en Brasil y México, entre otros,

Muchos países, en todas las regiones, incluida la mayoría de los ricos en recursos naturales, exhiben estándares de gobernanza débiles, y a menudo empeoran , incluyendo fallas de liderazgo; un retiro en “voz” y responsabilidad democrática; y, relacionados, altos niveles de corrupción y captura por las élites políticas y económicas . Sin embargo, la gobernanza es más importante que nunca en este momento: los países con mejores estándares de gobernanza exhiben una mejor respuesta y resultados para hacer frente a la pandemia que los países mal gobernados, como lo sugiere la asociación entre la capacidad de prueba COVID-19 y las tasas de infección en las Figuras 1a y 1b , respectivamente, y varias dimensiones de gobernanza.

Figura 1
Fuente: Worldometers, https://www.worldometers.info/coronavirus/ e Indicadores de gobernanza mundial (www.govindicators.org). Kaufmann, D., A. Kraay y M. Mastruzzi (2010), The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, Documento de trabajo de investigación de políticas del Banco Mundial No. 5430.

El choque socioeconómico inducido por la pandemia está afectando a países de todo el mundo. Es poco probable que sea temporal, con decenas de millones de personas que vuelven a caer en la pobreza, una clase media cada vez más reducida y tensiones sociales crecientes. Dependiendo de la medida en que los intereses económicos creados influyan en la formulación de políticas, los países están navegando de manera diferente por una “compensación” percibida entre optar por bloqueos inducidos por la salud (y distanciamiento estricto con reaperturas graduales), por un lado, o reapertura rápida impulsada por la economía y paquetes de rescate macroeconómicos. Pero esta es una compensación falsa, debido a los estragos que el virus está causando en los estados que no implementaron medidas estrictas de distanciamiento y / o se apresuraron a reabrir, forzando reversiones de cierre y agravando el revés económico.

Los países también se enfrentan a la necesidad de implementar paquetes de estímulo y rescate generosamente asignados y equitativos, mientras se mantienen prudentes sobre la deuda y la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Nuevamente, la gobernanza importa. El Índice de estímulo económico COVID-19 (CESI) muestra una asociación entre países que exhiben una mejor gobernanza en dimensiones clave y un mejor desempeño de sus programas de estímulo económico:

Figura 2
Fuente: Worldometers, https://www.worldometers.info/coronavirus/ e Indicadores de gobernanza mundial (www.govindicators.org). Kaufmann, D., A. Kraay y M. Mastruzzi (2010), The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, World Bank Policy Research Working Paper No. 5430.

Un grupo de países de ingresos bajos y medios está experimentando desafíos particularmente agudos, aquellos que son ricos en recursos. Con algunas excepciones, sus problemas de gobernanza son graves, como se discutió en el pasado , y presentado en detalle en un nuevo informe sobre cómo abordar la corrupción en los recursos naturales.

Los sistemas de salud ya débiles en los países ricos en recursos están luchando para hacer frente. Hasta la fecha, solo la mitad del porcentaje de la población de estos países se ha sometido a pruebas, lo que no es efectivo para ninguna contención. Como se muestra en las Figuras 3a y 3b, respectivamente, recientemente sus tasas de infección y mortalidad han aumentado considerablemente, en contraste con otras economías emergentes (y también países de altos ingresos, con la excepción de que las tasas de Estados Unidos han disminuido bruscamente).

figura 3
Fuente: Worldometers, www.worldometers.info/coronavirus/

Otro shock, particularmente para los países ricos en recursos, se relaciona con la caída de la demanda y los precios de los hidrocarburos y minerales , en el contexto del imperativo de abordar el cambio climático y el daño ambiental. La realidad de la menor demanda de combustibles fósiles asociada con las restricciones de bloqueo está ejerciendo una presión a la baja sobre los precios. El probable crecimiento en el apetito por una energía más limpia (incluso debido a la demanda post-pandemia esperada de un planeta más saludable) y, por el lado de la oferta, la facilidad de entrada en la industria del petróleo y el gas de esquisto, complementada por amplias reservas e inventarios, juntos limitan los futuros precios del petróleo y el gas. Las interrupciones de la cadena de suministro y la mala gobernanza también obstaculizan la producción y la entrega.

En resumen, la confluencia de un cuarteto de factores y choques apunta a una tormenta perfecta: particularmente para los países ricos en recursos y el sector extractivo, la pandemia en sí misma; enormes desafíos de gobernanza, captura y liderazgo; crisis socioeconómica; y la caída de los precios de los extractivos. Se justifica un replanteamiento estratégico. Aquí sugiero algunos consejos iniciales para un mayor debate y elaboración:

  • Reenmarcar la corrupción y la gobernanza: la lente de captura del estado. La gobernanza de las instituciones y el liderazgo en muchos países se ha visto comprometida por los intereses creados de la élite política y económica. En su forma más pura, hemos llamado a esto captura estatal , refiriéndose a los intereses económicos y políticos creados por la élite estrecha pero poderosa que dan forma a las “reglas del juego” para su propio beneficio, a expensas del bien público. Es oportuno atravesar de manera más sistemática más allá de las nociones tradicionales de corrupción, que generalmente se han centrado en la corrupción administrativa, como el soborno, hacia formas de gobernanza política y económica de alto nivel, como la captura del estado. Dentro de este último, la más alta prioridad es identificar y codificar rigurosamente las principales fuentes de captura, así como los incentivos y los impulsores de la economía política de captura en la conformación de las leyes, regulaciones y políticas del estado. Los reformadores también deben abordar formas legales de corrupción y desgobierno. En el contexto de la pandemia, los analistas y activistas de políticas podrían usar ese lente para diagnosticar y contrarrestar la inacción o las respuestas de salud pública y los estímulos económicos, así como identificar y abordar los obstáculos a la diversificación económica y la reestructuración de las industrias extractivas. Además, las herramientas de diagnóstico y planificación de acciones también se beneficiarían del uso de la lente de captura estatal para ofrecer indicadores para diagnosticar y ayudar a contrarrestar el ataque contra la “voz” de los ciudadanos y las instituciones democráticas en muchos países.
  • Transparencia radical. Los intereses económicos y políticos adquiridos están explotando la pandemia en su beneficio, incluso por algunos compañías petroleras y multimillonarios empresas y asociados del presidente de los Estados Unidos que tienen acceso a fondos destinados a ayudar a pequeñas empresas en dificultades. Este desarrollo pernicioso amenaza las ganancias de transparencia obtenidas con esfuerzo en la última década. Además, las compañías extractivas en los EE. UU. Y en otros lugares están defendiendo la divulgación de sus pagos a los gobiernos, argumentando engañosamente que son onerosos, cuando en realidad las reformas de transparencia tienden a ser de bajo costo y dan como resultado un ahorro total neto (como yo argumentóa la SEC). En lugar de adoptar una postura defensiva para proteger parcialmente los requisitos de divulgación existentes, las iniciativas internacionales y las ONG deberían adoptar un enfoque más radical y proactivo. Esto se debe en parte a que aún queda mucho por hacer en términos de implementar una transparencia efectiva (en respuesta a la necesidad de datos más oportunos, granulares e integrales), y también porque se necesita una transparencia más radical (en la industria y el gobierno) para exponer y abordar el estado capturar. Un impulso de transparencia radical más ambicioso significaría que se garantizaría un progreso decisivo en mecanismos como la Iniciativa de Transparencia de la Industria Extractiva (EITI), que exige revelaciones pendientes con respecto a rescates industriales, subsidios, exenciones fiscales y estructuras de costos de la industria, así como en contratos, comercio de productos básicos e impactos climáticos y ambientales, herramientas de datos que las autoridades y otras partes interesadas utilizarían, en alineación con las actuales circunstancias pandémicas físicamente distanciadas.
  • Enfoque de salud. Un eje estratégico deliberado en la gobernanza, la transparencia y la rendición de cuentas en los recursos naturales también incluiría apoyar una respuesta mejorada a la pandemia, dada la evidencia que apunta a los vínculos con la gobernanza. Para empezar, los funcionarios podrían aprovechar la transparencia y la rendición de cuentas para avanzar hacia políticas y paquetes económicos más efectivos y equitativos (y, por lo tanto, no capturados) que fortalezcan el sector de la salud y la respuesta a la pandemia. Además, las iniciativas institucionales específicas de gobernanza de los recursos naturales podrían contribuir a abordar el desafío de la salud, por ejemplo, mediante una utilización juiciosa y una mejor gobernanza de fondos soberanos de riqueza . Al diversificarse lejos de la dependencia del petróleo, se necesita un mayor enfoque en los servicios, y dentro de ellos, la salud pública. Y luego está el gran imperativo para que el FMI, el Banco Mundial y otros prestamistas y donantes vinculen la ayuda internacional y la asistencia financiera con las reformas pendientes de gobernanza y transparencia de los países receptores. Proporcionar fondos donde la opacidad y la corrupción aún reinan nuevamente corren el riesgo de fugas importantes, así como la élite que captura fondos, y no logrará fortalecer las respuestas a la pandemia y la contracción económica.
  • Renovación de la industria y la transición energética.A lo largo de los años, los incentivos para el crecimiento de las energías renovables y para iniciativas hacia la diversificación económica han generado un interés significativo. Sin embargo, podría decirse que un movimiento muy simple en la dirección de la diversificación y la transición energética sería centrarse directamente en el sector de los combustibles fósiles: comenzar por “nivelar el campo de juego”. La miríada de subsidios implícitos y explícitos y exenciones fiscales de la industria; rescates; A menudo, los acuerdos opacos, capturados y corruptos que no se realizan en interés público plantean grandes obstáculos a la transición energética. Y los poderosos intereses creados en el sector, que emanan de algunos gobiernos y compañías (tanto privadas como estatales) conspiran contra la reestructuración requerida del sector y la reducción de la dependencia de los recursos en general, y ralentizan la transición energética. En particular, Los países productores de petróleo nuevos y de alto costo deberían adoptar estrategias alineadas con una transición hacia economías diversificadas y un mundo bajo en carbono. Del mismo modo, la tormenta perfecta que afecta a los países ricos en recursos tiene implicaciones de largo alcance para las empresas estatales, en general débiles, en los extractivos; Los intentos de reforma incremental ya no serán sostenibles. Para evitar quedarse. Las empresas públicas deben sufrir una transformación radical, estancadas y en una situación económica (incluida la deuda) y de gobernanza continua, convirtiéndose en compañías de energía modernas y bien gobernadas en sintonía con las nuevas realidades económicas y energéticas. En algunos casos, la única opción viable puede ser comenzar desde cero. De hecho, una gran transformación de la industria pública y privada debe prever una compañía del futuro bastante diferente en muchos entornos: herramientas de IA de frontera transparentes, bien gobernadas y que adopten, sostenibles y centradas en la energía limpia.

En el contexto de la tempestad en curso en los países ricos en recursos, esta vez realmente es diferente. Los enfoques reactivos meramente enfocados en las adaptaciones a una recesión tradicional o a la mera volatilidad serían desaconsejados. Es imperativo que los gobiernos, la industria, las organizaciones internacionales, las ONG y los think tanks consideren e implementen transformaciones audaces acordes con el alcance del desafío en un mundo cambiado.

Artículo publicado en Brooking